Mehr Arbeit als nur Gelegenheit - auf dass ein Ankommen nach der Flucht ermöglicht wird

2015 flüchteten sehr viele Menschen nach Deutschland, mehr als eine Million wurden, manchmal auch doppelt, registriert; im ersten Halbjahr 2016 geht es mit fast einer Viertelmillion weiter. So viele wie seit den Hochzeiten von Aussiedler-Einwanderung, Kriegsflucht aus den Balkankriegen und politischer und ethnischer Verfolgung in vielen Ländern Anfang der 90er Jahre nicht mehr. Schon damals gehörte es zum Dreh- und Angelpunkt von Integration beruflich adäquate Arbeit zu finden.

Die arbeitsmarktpolitischen Rahmenbedingungen der 90er Jahre waren dramatisch anders als heute: Die erworbene Berufsqualifikation war beispielsweise gesetzlich geschützt gegen unterwertige Beschäftigung und für aktive Arbeitsmarktpolitik wurde ein Vielfaches an Ressourcen von Bund, Ländern und Kommunen eingesetzt als es heute der Fall ist. Die Struktur der politischen Handlungsweisen aber ist ähnlich geblieben: Politischen Integrationsbeschwörungen folgten damals und folgen heute gesetzliche Verschärfungen, die Integration behindern. Die Regierungen unter Helmut Kohl haben bevorstehende Wahlen gerne zum Anlass genommen, Arbeitsbeschaffungsprogramme milliardenschwer auszubauen. Das geschieht heute im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) mit einer SPD-Ministerin genauso ziellos, wenn auch mit niedrigerem Finanzansatz. Anders als in den 90er Jahren aber ist mittlerweile unübersehbar geworden, dass es in Deutschland einen akuten und mittelfristig ansteigenden Mangel an Arbeitskräften mit abgeschlossener Berufsausbildung¹ gibt. Da ist also regulär bezahlte Arbeit mehr als genug vorhanden, die es zu ermöglichen gilt.

Der Anlass: Das FIM

Eine Antwort aus Berlin soll das neue „Arbeitsmarktprogramm Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“ (FIM) sein, Ende Juli 2016 in Kraft getreten und bis Ende 2020 befristet. Arbeitsgelegenheiten nach § 5 Asylbewerberleistungsgesetz werden für Flüchtlinge aus Bundesmitteln finanziert, mit dem Ziel Kommunen und Länder zu entlasten. Aus den im Vorfeld kolportierten 100.000 Plätzen sind es dann doch nur 50.000 Plätze geworden, die im Halbjahresrhythmus durch jährlich 100.000 Asylsuchende besetzt werden sollen. Und das arbeitsmarktpolitische Moment wird dadurch betont, dass die Bundesagentur für Arbeit (BA) das Programm administriert.

  • Die Stellenkontingente werden auf die Länder nach dem Königsteiner Schlüssel verteilt, ebenso wie die Flüchtlinge selbst oder seit November 2015 auch die unbegleiteten Minderjährigen. In den Bundesländern einigen sich die Regionaldirektionen der BA und die Länderregierungen auf die Verteilung.
  • Höchstens 25% aller Plätze sollen innerhalb von Flüchtlingsunterkünften angesiedelt werden und brauchen nicht zusätzlich zu sein (beispielsweise für die Pflege und Instandsetzung der Grünanlagen, Hausmeistertätigkeiten, Unterstützung bei der Essensausgabe etc.). Damit können ausdrücklich Arbeiten erledigt werden, um die Flüchtlingsunterkunft zu betreiben.
  • Drei von vier Stellen sollen außerhalb von Flüchtlingsunterkünften platziert werden. Die zu erledigenden Tätigkeiten sollen dabei „zusätzlich“ sein, also durch den kommunalen oder gemeinnützigen Träger nicht sowieso und nicht zu diesem Zeitpunkt erledigt werden müssen. Es soll „sinnvolle und gemeinwohlorientierte Beschäftigung“ geleistet werden.
  • Die Träger der Maßnahmen erhalten eine Pauschale je Platz in Höhe von 250 Euro für besetzte Plätze außerhalb und 85 Euro innerhalb von Flüchtlingsunterkünften.
  • In die Arbeitsgelegenheiten sollen Asylsuchende zugewiesen werden, die arbeitsfähig und nicht erwerbstätig sind. Sie sollen mindestens 18 Jahre alt sein und ihre Vollzeitschulpflicht erfüllt haben. Besteht für den einzelnen Geflüchteten die Möglichkeit, „eine weiterführende Maßnahme“(z.B. einen Sprach- oder Integrationskurs) zu bekommen, dann ist die vorrangig zu nutzen. Die Zuweisung ist für die Geflüchteten verpflichtend.
  • Keine Chance auf diese Arbeitsgelegenheiten haben diejenigen aus den als sicher definierten Herkunftsstaaten sowie geduldete und vollziehbar ausreisepflichtige Flüchtlinge. Nicht zugewiesen werden sollen auch diejenigen, über deren Antrag „mit hoher Wahrscheinlichkeit kurzfristig“ entschieden werden wird.
    Das für die Entscheidungen über Asylanträge zuständige BAMF bemüht sich nach eigenen Aussagen, diese Wartefrist nach Antragstellung bis zur Entscheidung zu verkürzen, tatsächlich steigt sie in 2016. Im 2. Quartal 2016 lag sie für Flüchtlinge aus Syrien bei durchschnittlich 3,4 Monaten, bei denen aus dem Irak bei gut 5 Monaten, aus Eritrea oder Afghanistan bei 13, aus Somalia bei 22 Monaten².
  • Teilnehmende, die in einer Arbeitsgelegenheit beschäftigt sind und deren Asylantrag stattgegeben worden ist, können diese bis zum geplanten Ende fortsetzen. Bei Ablehnung ist sie in der Regel unverzüglich zu beenden.

Zum Vergleich: Der Rückgang früherer Normalität

Vom Nürnberger Institut IAB wird aktuell hochgerechnet, dass im Jahr 2016 mehrere hunderttausend ehemals Geflüchtete einen Bleibestatus erhalten, für den dann die Jobcenter im SGB II zuständig sein werden. Deren Personalausstattung wächst allerdings nicht mit dieser zusätzlichen Aufgabe. Und deren Eingliederungsbudgets ebenfalls nicht. Ganz im Gegenteil - das Instrument „Arbeitsgelegenheiten“ im SGB II (AGH) nahm im Jahr 2005 positive Erfahrungen aus den Hilfe- zur-Arbeit-Paragraphen des bis 2004 gültigen Bundessozialhilfegesetzes auf. Geschaffen wurde ein, anfänglich durchaus sehr umstrittenes niederschwelliges Instrument für Menschen, die weit vom Arbeitsmarkt entfernt waren. Umstritten waren die AGH, da mit ihnen die sozialversicherungspflichtigen „Arbeitsbeschaffungsmaßnamen“ großflächig abgeschafft wurden. Das neue Instrument wurde als Indikator für die aufbrandende „workfare“-Diskussion in Deutschland gewertet, die von interessierten Unions- und FDP-Politikerinnen und -Politikern aus dem angelsächsischen Raum übertragen wurde.

Im Laufe der ersten fünf Jahre der Umsetzung von AGH entwickelten freigemeinnützige Träger von Arbeitsmarktdienstleistungen aber Bedingungsnormen und Umsetzungskonzepte für qualifizierende Gemeinwohlarbeit, sowohl als eine Stufe der Arbeitsmarktintegration, wie als Inklusionsmöglichkeit. Insbesondere die Verbindung von Arbeit, sozialpädagogischer Begleitung, individueller Qualifizierung sowie Erwerb von fehlenden Schulabschlüssen hat sich in der Zeit sowohl für junge Menschen wie auch für ältere Langzeitarbeitslose bewährt.

Die gesetzlichen und budgetären Möglichkeiten, AGH im SGB II tatsächlich sinnvoll in einen Gesamtintegrationsprozess eingebunden zu gestalten, sind seitdem durch Bundesregierungen und Bundespolitik sehr weitgehend beschnitten bzw. abgeschafft (Qualifizierung und sozialpädagogische Begleitung in AGH) worden. Gab es in den Anfangsjahren des SGB II mehr als 250.000 AGH so sind es für die aktuell immer noch 4,3 Millionen Erwerbsfähigen im Juni 2016 gerade einmal noch knapp 85.000 AGH. Die Trägerpauschalen variierten je nach Ausstattung und Zielgruppe in den Jahren vor 2010 zwischen 270 und 550 Euro je Monat und Platz, die im oberen Segment eine tatsächliche Qualifizierung und sozialpädagogische Begleitung dann auch ermöglichten³. In der aktuellen Richtlinie des BMAS zum FIM ist davon dann nur noch das Wort „gemeinwohlorientierte Beschäftigung“ übrig geblieben und die bereits genannten Pauschalen.

Zur Entwicklung "geförderter Personen in Arbeitsangelegenheiten 2005 - 2015" eine Grafik der Universität Duisburg-Essen IAQ  >>> hier geht es zur Grafik

Wo bleibt der Arbeitsmarkt?

Ein drängender Aspekt aus Sicht der nach Deutschland Geflüchteten: Wie kann ich eigenständig für meinen/unseren Lebensunterhalt sorgen, nach langer Flucht so leben, dass der eine den Lebensunterhalt sichernde Arbeit selbstverständlicher Bestandteil ist?

Die ausgrenzende Diskussion aus den zwanzig Jahren vor und nach der Jahrhundertwende um den Ersten, den Zweiten und mit Arbeitsgelegenheiten Dritten oder gar manchmal schon Vierten Arbeitsmarkt, also um die Parzellierung des deutschen Arbeitsmarktes ist dank rigoroser Budgetkürzungen des Bundesfinanzministeriums fast schon in Vergessenheit geraten4. Die danach folgende Exklusion aus der Arbeitsgesellschaft trifft demnächst auch die anerkannten Geflüchteten mit voller Wucht. Mit dem Arbeitsmarktprogramm FIM wird im BMAS so getan, als ob eine systematische Integrationskette gestartet würde. Aber danach kommt (fast) nichts mehr. Die Initiativkraft der Bundesregierung erschöpft sich bereits im niedrigschwelligsten Arbeitsmarktinstrument. Dieses Instrument ist weit weg vom bundesdeutschen Arbeitsmarkt, und verlässt bei den internen Arbeitsgelegenheiten nicht einmal die Welt der Flüchtlingsunterkünfte. Alle anderen Arbeitsgelegenheiten haben abgrenzend gemeinnützig zu sein und dürfen nur auf zusätzliche Tätigkeiten beschränkt sein. Wie heißt es wortwörtlich in der Richtlinie zum FIM: „Flüchtlinge sollen die Wartezeit“ [bis zur Asylantragsentscheidung] ... überbrücken ... [und] mittels niedrigschwelliger Angebote in Arbeitsgelegenheiten an den Arbeitsmarkt herangeführt werden.“

Herablassende Inkompetenz

Bedauerlicherweise entpuppt sich die Richtlinie an vielen Stellen bereits als -möglicherweise inklusiv gemeint aber- ausgrenzend formuliert. Dazu einige Beispiele:

  • Die Richtlinie spricht davon: „Die Ausgestaltung als Arbeitsmarktprogramm des Bundes soll eine möglichst einfache Durchführung der Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen sicherstellen.“ Die wesentliche Verantwortung obliege dabei den Maßnahmeträgern, es entscheiden aber immer zwei andere. Praktiziert wird in diesem Programm die organisierte Verantwortungslosigkeit der Behörden für die inhaltlichen Ziele: Insbesondere die kommunale Ausländerbehörde weist die Teilnehmenden in die jeweiligen Stellen zu, entscheidet aber auch über die gemeldeten Stellen, die sie an die letztlich Mittel bewilligende Arbeitsagentur weiterleiten möchte. Dabei solle die Ausländerbehörde mit Blick auf die lokale Unterbringung von Flüchtlingen und die ausgewogene Verteilung der Stellen und die Begrenzung des Budgets handeln. Von Arbeitsmarktintegration ist dabei nicht die Rede, verantwortlich für eine sinnvolle Arbeitsmarktausrichtung ist diese Behörde auch nicht. Aber auch die Arbeitsagentur hat nach dieser Richtlinie keine Verantwortung für eine solche Ausrichtung. Sie prüft lediglich ob alle Antragsvoraussetzungen vorhanden sind. (Das einfache Verwaltungsverfahren lässt sich in der Grafik des Deutschen Städtetages leicht nachvollziehen.) Über die zusätzliche vereinfachende Rolle der Verwaltungsausschüsse bei den Arbeitsagenturen, die bei externen Arbeitsgelegenheiten mitsprechen dürfen, schweigen wir uns an dieser Stelle lieber aus.
  • Mit dem Integrationsgesetz ist vorgesehen worden, dass in einer Arbeitsgelegenheit für Flüchtlinge eine Mehraufwandspauschale von 0,80 Euro je Stunde an die Geflüchteten ausgezahlt werde. Für AGH im SGB II sind es immer noch 1,05 Euro. Im kommunalen Bauhof sind dann also zwei Arten (Klassen?) von ausgegrenzten Menschen in „Arbeitsgelegenheiten“ tätig: die Günstigeren sind die, die nach Deutschland geflohen sind. (Bei tatsächlich nachweisbarem höheren Aufwand können im Einzelfall beispielsweise Fahrtkosten einzeln nachgewiesen und abgerechnet werden. Die Rede war ja von einer „einfachen Durchführung“.) Das soll integrationsfördernd wirken.
    Nebenbemerkung: Die niedrigeren Pauschalen werden im Integrationsgesetz damit begründet, die Arbeitsgelegenheiten im Asylbewerberleistungsgesetz seien vorrangig in den Unterkünften angesiedelt. Das Programm macht allerdings die Vorgabe, 75% extern anzusiedeln, dort wo auch die AGH im SGB II angesiedelt werden.
  • Die Maßnahmeträger haben die „die in den Arbeitsgelegenheiten gewonnenen Erkenntnisse über die Fähigkeiten und Kenntnisse der Teilnehmenden“ zu dokumentieren und an die Arbeitsagentur als Bewilligungsbehörde weiterzuleiten. Auf jeden Fall aber sind Abbrüche der Maßnahme zu melden, sowohl an die Ausländerbehörde wie auch an die Arbeitsagentur. Über Sanktionen (Geldentzug) entscheidet dann die Ausländerbehörde.
  • Sprach- und Integrationskurse sind kombinierbar mit Arbeitsgelegenheiten, sagt die Richtlinie, „soweit der Vorrang gewahrt bleibt“. Damit haben wir eine glatte Umkehrung der Verhältnisse. In der bundesdeutschen Arbeitswelt folgt berufliche Sprachbildung den beruflichen Rahmenbedingungen, bei Flüchtlingen aber gilt schon hierbei: verkehrte Welt auf dem Weg zur Integration.
  • Eine Arbeitsgelegenheit nach diesem Programm wird zu einer Vergünstigung verniedlicht, die die deutsche Aufnahmegesellschaft zu gewähren bereit ist. Bei Ablehnung des Asylantrages wird sie nämlich „unverzüglich beendet“.

Wie das Ganze doch zu einem Nutzen gebracht werden könnte

Fragt man in dieser Zeit Kommunen, betonen mehr als 75%, dass die Schaffung von Zugängen zum Arbeits- und Ausbildungsmarkt zu ihren zentralen Aufgaben bei der Aufnahme und Integration von Flüchtlingen gehöre. Dafür beständen aber auch besondere Unterstützungsbedarfe für die Kommunen, sind sich mehr als 80% von ihnen einig5.  

Neben dem hier dargelegten Bundesprogramm FIM und den AGH im SGB II existieren weiterhin auch noch die aus kommunalen Mitteln finanzierten Arbeitsgelegenheiten nach § 5 AsylbLg. Dabei wird das Bundesprogramm durch die Arbeitsagenturen administriert, die AGH im SGB II durch die Jobcenter und die kommunalen Arbeitsgelegenheiten durch das örtliche Sozialamt. Getragen werden die tatsächlichen Einsatzstellen aber überwiegend von den gleichen Trägern. Da wäre eine generelle Übertragung des gesamten Eingliederungsprozesses von Flüchtlingen in Ausbildung und Arbeit auf die Jobcenter bereits eine erhebliche Vereinfachung. Diejenigen, die nach aktueller Gesetzeslage als Geflüchtete in Deutschland für solche Arbeitsgelegenheiten in Frage kämen (gleich wer sie administriert) werden voraussichtlich nahezu vollständig mit dem SGB II zumindest in Berührung kommen, wenn nicht gar jahrelang auf dessen Leistungen angewiesen sein müssen.
Dann hätte die Anwendung der längst bekannten und evaluierten Erfolgsfaktoren6  für Arbeitsgelegenheiten im SGB II eine wesentlich größere Chance übertragen und auch auf die Ausgestaltung aller Arbeitsgelegenheiten für Flüchtlinge angewendet zu werden. Stichwortartig sind insbesondere zu benennen:

  • Individuelles Matching von Stellen und Flüchtlingen (das bei der großen Bandbreite mitgebrachter Berufserfahrung und -kompetenzen von eminenter Bedeutung ist)
  • Die Träger der Arbeitsgelegenheiten oder ein lokaler Verbund verschiedener Träger sollten es den Menschen ermöglichen, zwischen verschiedenen Berufs- und Einsatzfeldern zu wählen und diese ggfls. auszuprobieren
  • Qualitätsstandards für den Prozess einer Kompetenzfeststellung, falls diese im Einzelfall sinnvoll wäre, sowie die Dokumentation des Arbeitsverlaufs und deren Verwendung
  • eine umfassend integrationsorientierte sozialpädagogische Begleitung
  • Einbindung der Maßnahme in einen individuellen Plan, mindestens aber gesicherte Anschlussperspektiven, die tatsächlich auf den Arbeitserfahrungen aufbauen
  • Aufstiegsperspektiven beim Träger der Einsatzstelle oder in der Arbeitsgelegenheit selbst, beispielsweise mit größerer Verantwortungsübernahme
  • Die Integration in eine systematische berufliche Integrations- und Qualifizierungsstruktur, die manchmal auch nur eine sehr gezielte und andauernde Sprachbildung ermöglichen sollte. Bei Migrantinnen und Migranten, zu denen Flüchtlinge ja gemeinhin auch gehören, hat sich die systematisierte Sprachkompetenzerweiterung bewährt.
  • Für Geflüchtete, die Deutschland noch wenig kennen und womöglich auch noch nicht begreifen, ist noch vor der Zuweisung in eine Arbeitsgelegenheit oder direkt zu deren Start das „Verständlichmachen“  ein hoch relevanter Gelingensfaktor. Die vorhandenen Chancen sowie die Grenzen dieser spezifischen Arbeitsaufnahme müssen zur Prävention stark enttäuschter Hoffnungen und damit einhergehender Resignation gut vermittelt werden.
  • Das führt zu einem weiteren zentralen Gelingensfaktor: Arbeitsgelegenheiten dürfen nicht solitär eingesetzt werden. Vielmehr gehören sie eingebunden in ein tatsächlich auch funktionierendes Netzwerk aus Asyl- und Arbeitsmarktakteuren, zu denen ebenso Behörden gehören wie zivilgesellschaftliche Organisationen und professionelle Dienstleister. Und sie gehörend eingebunden in eine auch tatsächlich erfahrbare und vorhandene Integrationskette in der sozialversicherungspflichtige Beschäftigung nicht erst nach vielen Jahren mal dran sein wird.

Damit das Ganze nicht scheinbar theoretisierend und appellativ abschließt, gibt es noch zwei Hinweise auf gelingende Praxisansätze aus 2015/2016:

Bielefeld in Nordrhein-Westfalen:

Das umfassende kommunale Konzept „Bielefeld integriert. Handlungskonzept für den Umgang mit der Flüchtlingszuwanderung“ fokussiert das Handlungsfeld Ausbildung und Arbeit auf eine Integrationskette Sprache und Arbeit, Ausbildung. Das Netzwerk u.a. aus Jobcenter und Arbeitsagentur, Sozialdezernat und Schulamt, Kommunalem Integrationszentrum, Integrationsrat, BAMF, Kammern, Berufskollegs und Bildungsträgern hat sich zwischen April 2015 und Juni 2016 allein elfmal getroffen, um Maßnahmen zu entwickeln und aufeinander abzustimmen. Dabei geht es um die Verzahnung der einzelnen Angebote. Arbeitsgelegenheiten sind dabei nur ein Instrument unter diversen.

Zur Veranschaulichung eine Abbildung der Bertelsmann Stiftung zum Idealtypische Prozessbeschreibung „Sprache/Arbeit“, die sich auf der Seite 4 der Vortragsfolien zum Projekt "Ankommen in Deutschland" befindet

>>>hier geht es zu den Vortragsfolien

Landkreis Mayen-Koblenz in Rheinland-Pfalz:

Im Landkreis wird seit vielen Jahren ein integrativer Netzwerkansatz für Arbeitslose erfolgreich umgesetzt. Auf den Erfahrungen setzen auch die integrierten Aktivitäten an: Miteinander verknüpft sind ehrenamtliches Engagement, Maßnahmeeinsatz, zusätzliche kommunal finanzierte niedrigschwellige Sprachangebote, es wird ein eigens entwickelter Profilingbogen eingesetzt, u.a. mit den Kammern und der DEHOGA-Jobbörse und eine Integrationsinitiative gestartet, die in Einstiegspraktika und Ausbildungsstellen vermittelt. Im Jobcenter hat eine Arbeitsgruppe einen „Kurzantrag“ auf Leistungen des SGB II entwickelt, um die Antragstellung für diese Personengruppe zu vereinfachen, ... .

Gebündelte Auskunft gibt der Bericht über das Jahr 2015 >>>hier abrufen

Ein unvermeindlicher genereller Aspekt zum Schluß

Das Bundesprogramm FIM ist für eine dem politischen Willen nach drastisch abnehmende Gruppe von Geflüchteten konzipiert worden, wenn der erklärte Wille des BAMF zur Bescheiderteilung demnächst auch umgesetzt werden wird. Nicht zu akzeptieren aber ist, wenn Geflüchteten beispielsweise aus dem Kosovo oder Albanien ebenso wie denen beispielsweise aus Russland und Pakistan mit jeweils geringen Anerkennungsquoten zwischen weniger als einem und rund sechs Prozent der Zugang innerhalb der mindestens acht (Albanien) oder 16-20 Monaten (Russland und Pakistan) bis zum Bescheid verwehrt wird. Dies ist in einer Einwanderungsgesellschaft, einer mit „Willkommenskultur“, vollkommen unverständlich, als ob ein solches behördliches Verhalten nicht auch negativ auf alle anderen Geflüchteten und Migrantinnen und Migranten ausstrahlen würde, die sich in den Arbeitsmarkt und die deutsche Gesellschaft integrieren sollen.

>>>Zur Richtlinie für das Arbeitsmarktprogramm „Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“

Quellenangaben

  • 1 Z.B.: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Kurzbericht 9/2015: Qualifikation- und Berufsfeldprojektion bis 2030.
  • 2Antwort der Bundesregierung vom 17.08.2016 auf die Kleine Anfrage Fraktion Die Linke, Bundestagsdrucksache 18/9415
  • 3Bundesagentur für Arbeit, Statistik SGB II, Einsatz von Arbeitsgelegenheiten, Jahresberichte 2006-2010; Michael Seligmann, Evaluation des Modellprojektes „Umsetzung von Arbeitsgelegenheiten nach § 16 Abs. 3 SGB II bei Trägern der freien Wohlfahrtspflege in NRW“, Gesamtbericht 2008
  • 4Ein mittlerweile zehn Jahre alter, in seinen Folgerungen immer noch aktueller Beitrag ist: Karl-Heinz Theußen, Michael Seligmann; Drei, zwei, eins - meins? Auktion Arbeitsmarkt! Für die tabulose Schaffung eines „Integrationsarbeitsmarktes“, Moers 2006.
  • 5Online-Umfrage des DESI-Instituts im Zeitraum vom 25. Januar bis zum 05. März 2016 zu zentralen Aufgaben und Herausforderungen der Kommunen bei der Aufnahme und Integration von Flüchtlingen im Auftrag des Deutschen Städte- und Gemeindebundes. Insgesamt haben sich 273 Kommunen an der Umfrage beteiligt.  >>>hier geht es zur Studie
  • 6S. beispielsweise den erwähnten Gesamtbericht aus Fußnote 3.

von Dr. Michael Seligmann

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