Welche Auswirkungen hat das Bundesteilhabegesetz auf den Leistungserbringer?

Der Gesetzentwurf zum Bundesteilhabegesetz (BTHG) liegt seit dem 22. Juni 2016 vor. Seit der ersten Arbeitsfassung im letzten Dezember, dem Referentenentwurf Ende April, den dazu von der Bundesregierung erbetenen fachlichen Stellungnahmen von Verbänden und Selbsthilfe im Mai ist nicht nur sein Umfang auf stattliche 382 Seiten angewachsen sondern sind auch viele Änderungsvorschläge und erhebliche grundsätzliche Kritik geäußert worden. Insbesondere die von der Politik in Aussicht gestellte auch materielle Verbesserung der Lage von Menschen mit einer Behinderung sind aus Sicht von Selbsthilfe, Wohlfahrt und auch vielen in der Politik längst nicht ausreichend ausgestaltet worden. Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf verbreitert sich der Protest noch, da nützt alle diskursive Einbindung kaum. Viel zu wenig wird die mehr als berechtigte Kritik bislang tatsächlich aufgenommen.

Das BTHG zielt als umfassendes Leistungsgesetz auf eine grundlegende Neustrukturierung der Eingliederungshilfe unter Berücksichtigung der UN-Behindertenrechtskonvention und mit dem Blick auf die Eindämmung der steigenden Ausgaben. Daher stellt die Bundesregierung neben der Autonomie und Partizipation gerade die Steuerung und Wirksamkeit der Hilfen in den Mittelpunkt der Gesetzesgestaltung. Am 16. Dezember soll das Gesetz im Bundestag in letzter Lesung verabschiedet werden - danach kommt aber noch der Vermittlungsausschuss, denn viele Länderregierungen sind ebenfalls nicht einverstanden. In Kraft treten soll es zum 01.01.2018, manches auch erst in den Folgejahren und mit mehrjährigen Übergangsfristen.

In diesem ersten Teil hebt die Initiative Zukunft der Sozialwirtschaft zwei Aspekte mit Blick auf die Folgen für Leistungserbringer hervor: den leistungsberechtigten Personenkreis sowie die Qualität der Leistungserbringung und ihre Überprüfung durch die Kostenträger. Im zweiten Teil werden die Auswirkungen auf den Bereich Integration in Ausbildung und Arbeit und die Erfordernisse einer Netzwerkbildung zur Teilhabe an Arbeit stärker beleuchtet.

In einem ersten Schritt hebt die Initiative Zukunft der Sozialwirtschaft drei Aspekte mit Blick auf die Folgen für Leistungserbringer hervor: den leistungsberechtigten Personenkreis, die Integration in Ausbildung und Arbeit sowie die Qualität der Leistungserbringung und ihre Überprüfung durch die Leistungsträger

Leistungsberechtigter Personenkreis

Insbesondere umstritten sind die bislang vorgesehenen Regelungen zum leistungsberechtigten Personenkreis (§ 99 SGB IX-Entwurf sowie Entwurf der Eingliederungshilfeverordnung). Dabei nähert sich der Gesetzentwurf sprachlich der ICF an, wie es der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge in seiner Stellungnahme ausdrückt, bleibt aber in seinen tatsächlichen Folgen für den Zugang zu Leistungen sehr unklar. Werden deutlich mehr Menschen in die Eingliederungshilfe einbezogen werden und damit eben nicht die ansteigenden Kosten für Kommunen, Länder und Bund „gedämpft“ oder Menschen, die aktuell Zugang haben zukünftig von den Leistungen ganz ausgeschlossenen? Die Bundesländer und die Kommunalverbände fordern ebenso wie der Deutsche Verein dies klarer zu formulieren. Das kommende Jahr sollte dazu genutzt werden, mit einer Praxisstudie die Auswirkungen der dann veränderten Formulierung zu untersuchen. Denkbar sei beispielsweise, dass der Personenkreis mit ggf. kurzfristig auftretenden, stark schwankenden psychischen Beeinträchtigungen zukünftig ausgeschlossen sei. Ebenso sei die Abgrenzung zu pflegebedürftigen Menschen mit Behinderung durchgehend unsauber und eröffne Spielräume für Verschiebebahnhöfe zwischen den Sozialgesetzbüchern, auf denen die betroffenen Menschen auf der Strecke bleiben könnten.

⇒ Eine genaue Festlegung des anspruchsberechtigten Personenkreises hat erhebliche Auswirkungen auf die Arbeit der Leistungserbringer. Möglicherweise kommt ein erheblicher Mehraufwand auf sie zu, in dem die Anspruchsberechtigung einzelfallbezogen tiefgehender zu klären ist. Möglicherweise aber fallen zukünftig aus bislang anspruchsberechtigte Personengruppen aus der Eingliederungshilfe heraus.

⇒ Eine intensive und sehr praxisorientierte Beschäftigung mit dem ICF samt Erarbeitung angepasster Hilfeplanung lohnt sich aber schon jetzt für alle Leistungserbringer. Wer das bislang noch nicht angegangen ist, ist gut beraten, spätestens jetzt damit zu beginnen. Eine ICF-Orientierung wird in der gesamten Teilhabe- und Eingliederungshilfe zum Standard werden.

Integration in Ausbildung und Arbeit, Teilhabe an Arbeitswelt

Teilhabe an Arbeitswelt über Integration in Ausbildung und Arbeit wird mit dem BTHG gestärkt. Die Schnittstelle zur Arbeitsmarktpolitik wird ausgebaut. Das betrifft bereits die (schulische) Berufsorientierung, die Berufsbildung und Ausbildung im Bereich Rehabilitation sowie Integrationsunternehmen bzw. -abteilungen, zukünftig Inklusionsbetriebe betitelt.

  • Verstärkt wird die Berufsorientierung junger Menschen mit Behinderung unter Einschluss von Praktika in Betrieben. Mittel der Integrationsämter können in ein individuelles Budget für Arbeit eingebracht werden und nachrangig auch für die berufliche Orientierung.
  • Ausweitung der Zielgruppe: gesundheitlich stark eingeschränkte Jugendliche und junge Erwachsene werden „während der Zeit ihrer Berufsausbildung in Betrieben und Dienststellen oder einer beruflichen Orientierung“ für Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben dann Schwerbehinderten gleichgestellt, „auch wenn der Grad der Behinderung weniger als 30 beträgt oder ein Grad der Behinderung nicht festgestellt ist“. Dies gilt für Prämien und Zuschüsse zu den Kosten der Berufsausbildung durch das Integrationsamt. (§ 151 Absatz 4 in Teil 3 des BTHG)
  • Die Werkstätten für Menschen mit Behinderung (WfbM) erhalten Konkurrenz. Leistungen im Berufsbildungsbereich und im Arbeitsbereich einer WfbM können nach § 60 BTHG ganz oder teilweise auch durch einen „Anderen Leistungserbringer“ erbracht werden. Dieser bedarf keiner förmlichen Anerkennung wie es bei einer WfbM der Fall ist. Damit könnten Werkstattbeschäftigte einen Teil der Werkstattleistungen nach den §§ 57 und 58 BTHG, etwa eine berufliche Teilqualifizierung bei einem anderen Qualifizierungsanbieter in Anspruch nehmen und blieben Werkstattbeschäftigte. Sie könnten bei einem „Komplettanbieter“ aber auch zu ihm wechseln. 
  • Es wird ein individuelles „Budget für Arbeit“ (§ 61 BTHG) gesetzlich eingeführt als dauerhafter Lohnkostenzuschuss von bis zu 75% der Arbeitgeberkosten zzgl. Kosten einer notwendigen Begleitung. Die Zielgruppe bilden insbesondere neben (potentiell) Beschäftigten in Werkstätten für Behinderte auch „Jugendliche mit Behinderungen, die im Rahmen ihrer beruflichen Orientierung für die Zeit nach ihrer beruflichen Bildung ein Budget für Arbeit in Aussicht nehmen. Nicht zuletzt profitieren Menschen mit einer seelischen Behinderung, die bereits heute dem Grunde nach anspruchsberechtigt sind, aber nicht in der Werkstatt für behinderte Menschen arbeiten wollen“.  Das Persönliche Budget wird beispielsweise im Fall einer Leistung der beruflichen Bildung von den im Eingangsverfahren und im Berufsbildungsbereich einer Werkstatt für behinderte Menschen zuständigen Rehabilitationsträgern erbracht. Gefördert werden im Bereich Beschäftigung nur sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse, die allerdings keine Arbeitslosenversicherung umfassen. Bei einer Beendigung haben die (ehemaligen) Werkstattbeschäftigten ein Rückkehrrecht. (§§ 57ff. und Begründung S. 262f.)
  • In Kapitel 11, ab § 2215 sind nunmehr die in Inklusionsbetriebe umfirmierten Integrationsprojekte des SGB IX verortet. Die Regelungen sind gegenüber der jetzigen Gesetzeslage wenig verändert: Die Mindestbeschäftigungsquote wird von 25% auf 30% angehoben, die Obergrenze von „in der Regel“ 50% bleibt erhalten. Die Erweiterung um (in der Definition des SGB III) langzeitarbeitslose Schwerbehinderte sowie psychisch Erkrankte erfolgte bereits durch das 9. SGB II - Änderungsgesetz vor der parlamentarischen Sommerpause 2016. Diese erweiterte Zielgruppe erhält von den Integrationsprojekten gleiche Leistungen wie bislang schon die Schwerbehinderten. Die Finanzierung dafür übernimmt aber nicht die Ausgleichsabgabe sondern der individuell zuständige Rehabilitationsträger. Das wären dann die Arbeitsagentur oder das Jobcenter mit den jeweils „üppig“ ausgestatteten Eingliederungsbudgets.
  • Die bisherigen Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben bleiben erhalten (inkl. unterstützter Beschäftigung). Leistungen zur Teilhabe an Bildung (und damit auch beruflicher Orientierung im schulischen Rahmen) werden ausdrücklich zusammenfassend gesetzlich normiert. Dabei sind die im BTHG festgelegten Maßnahmen zur Teilhabe am Arbeitsleben nach wie vor nachrangig gegenüber den Leistungsgesetzen der jeweiligen Rehabilitationsträger. (§ 7 BTHG und Begründung S. 232f.)

Netzwerkbildung und Kooperation zur Teilhabe an Arbeitswelt

  • Kooperationsgebote zur Zusammenarbeit bei der beruflichen Eingliederung von Personen mit gesundheitlichen Einschränkungen bestehen für die Bundesagentur für Arbeit mit kommunalen Trägern des SGB II, den Krankenkassen aber auch den anderen zuständigen Rehabilitationsträgern u.a. den Jugendämtern, den Trägern der Eingliederungshilfe (bisher örtlicher bzw. überörtlicher Träger der Sozialhilfe). (§ 3 Absatz 3 und § 6 BTHG)
  • Insbesondere werden Maßnahmen der Prävention hervorgehoben, die neben den Arbeitsagenturen, die Jobcenter in besonderer Kooperation mit den Krankenkassen zu prüfen haben. (Begründung zum BTHG S. 231f.)
  • Die Integrationsfachdienste, zuständig u.a. auch für Schulabgänger/-innen - Aufnahme einer Beschäftigung (auch Ausbildungsbegleitung und Berufsorientierung)  auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, haben ein Kooperationsgebot u.a. mit BA, Kammern, Schulen (soweit abgebend), anderen Einrichtungen der beruflichen Rehabilitation (BBW, BfW, gleichgestellte Einrichtungen) sowie allen anderen Stellen. (§ 192ff. BTHG, insb. § 194)
  • Es besteht das Gebot, eine umfassende Beratung aus einer Hand sicherzustellen. (§ 12 BTHG mit Verweis auf § 15 SGB I Absatz 3 und Begründung BTHG S. 235) Darin enthalten ist wiederum ein Kooperationsgebot auch der Arbeitsagenturen und Jobcenter mit den anderen Rehabilitationsträgern.
  • Jobcenter und ggf. die Arbeitsagenturen als Rehabilitationsträger im SGB II haben bei Antragstellung mögliche in Frage kommende Rehabilitationsbedarfe zu prüfen und ggf. einzuleiten. (§ 9 Absatz 4 BTHG und Begründung S. 233: „Nach Absatz 4 wird den Jobcentern eine wichtige originäre Aufgabe zur Verwirklichung des Vorrangs von Leistungen zur Teilhabe zugewiesen, da die Verpflichtung zur umfassenden Prüfung von möglichen Rehabilitationsbedarfen mangels Kenntnis über die bei den Jobcentern auftretenden Bedarfslagen der Antragsteller nicht vollumfänglich durch die Bundesagentur für Arbeit nach § 6 Absatz 3 wahrgenommen werden kann. Die Jobcenter müssen daher zeitgleich mit der Bearbeitung eines Antrages auf Arbeitslosengeld II auch prüfen, ob Rehabilitationsbedarfe in Betracht kommen.“)
  • Es ist nach § 19 BTHG ein Teilhabeplan durch alle einzubeziehenden Rehabilitationsträger zu erstellen, auf den die Bundesagentur für Arbeit bzw. das Jobcenter in seinem Eingliederungsvorschlag Bezug nehmen kann. (Begründung zum BTHG S. 244f.)
  • Der Ort für die Erstellung eines Teilhabeplans ist die Teilhabekonferenz. In beides sind auch Jobcenter (wg. Einbezug der dort vorhandenen Daten), Integrationsämter oder Jugendämter einzubeziehen. Ist das Jugendamt der zuständige Rehabilitationsträger, dann gelten die Vorschriften für den Hilfeplan nach § 36 SGB VIII. Die anderen sind zu beteiligen. (§§ 19 und 20, Begründung S. 244ff.)
  • Ab 2018ff. können besondere Modellvorhaben aus Bundesmitteln gefördert werden, die besondere Rehabilitationsstrukturen in Jobcentern und Präventionsstrukturen bei Rentenversicherungsträgern zum Ziel haben. (§ 11 und Begründung S. 226f.)
  • Weitere Akteure sind die Selbsthilfestrukturen der Behindertenhilfe, die u.a. für die Einrichtung einer ergänzenden unabhängigen Teilhabeberatung nach § 32 BTHG vorgesehen sind.

⇒ Mit dem BTHG wird es eine mittelfristige Neustrukturierung der regionalen Sozialverwaltungsstrukturen geben, zu denen auch Arbeitsagenturen und Jobcenter gehören. Zusammen mit der Großen Lösung in der Kinder- und Jugendhilfe des SGB VIII (Stichwort: junge Menschen mit einer Behinderung werden dann ebenfalls vom Jugendamt unterstützt und nicht mehr vom Sozialamt wie bislang) sowie der schulischen Inklusionsentwicklung wird Berufsvorbereitung, Übergang Schule in den Beruf und die Ausgestaltung von Unterstützung für jungen Menschen bis um die 25 Jahre viel stärker angehalten, ineinander zu greifen statt wie bislang oftmals recht munter als Reha-Teams neben den anderen Strukturen her zu arbeiten. Darauf sollten sich Leistungserbringer schon jetzt einstellen, beispielsweise indem sie gemeinsam mit den Leistungsträgern an einer tragfähigen Vernetzung arbeiten.

⇒Es wird eine Öffnung geben für Bildungsanbieter, die sich nicht nur auf Menschen mit Behinderung spezialisiert haben; BFWs (Berufsförderungswerke) und BBWs (Berufsbildungswerke) bekommen Konkurrenz und werden sich einem Dezentralisierungsdruck kaum entziehen können. Damit wird dann auch im Bereich der Berufs- und Arbeitsmarktintegration etwa nachvollzogen, was in der stationären Behindertenhilfe längst in Gang gekommen ist: weg von Sonderwelten für Menschen mit Behinderung hin zu einem unterstützten Leben und Arbeiten in der Gemeinschaft aller.

⇒In die Öffnung von Unternehmen für neue Abteilungen als Inklusionsbetriebe oder in die eigenständige Gründung von Inklusionsbetrieben können auch Menschen einbezogen werden, die auf Leistungen aus dem SGB II oder SGB III angewiesen sind und zugleich schwerbehindert und langzeitarbeitslos oder psychisch erkrankt sind. Das  weitet den Personalspielraum für Inklusionsunternehmen nur dann aus, wenn für die Personen auch tatsächlich ähnlich ausgestattete Minderleistungsausgleiche bereitgestellt würden wie das bislang aus der Ausgleichsabgabe möglich ist. Ganz ganz früher gab es ja Lohnkostenzuschüsse für Schwerbehinderte im SGB III, die über bis zu fünf Jahre bewilligt werden konnten. Diese Möglichkeit ist aber schon gefühlt im vorigen Jahrhundert abgeschafft worden. Ganz zu schweigen davon, dass beispielsweise Jobcenter gar nicht die Etats zur Verfügung haben, um solch langfristige Verpflichtungen eingehen zu können.

⇒Die Finanzbudgets der Integrationsämter werden für die Förderung von noch mehr Anspruchsberechtigten zugänglich gemacht. Tendenziell werden die Gelder damit dauerhaft knapper.

⇒Bislang steht und fällt vieles im Sozialstaat mit den für die Aufgaben bereitgestellten Finanzmitteln. Da könnte die Entwicklung im SGB II mehr als skeptisch stimmen, ob auf mittlere und lange Frist nicht auch an den finanziellen Grundlagen des Schwerbehindertenrechts so gedreht wird, dass die finanzielle Luft auch für die Teilhabe am Arbeitsleben und bei der Integration in Arbeit für Menschen mit Behinderung immer knapper wird. So wie es für die vielen, die schon jetzt auf das SGB II angewiesen sind und über eine Behinderung verfügen, seit Jahren bittere Realität in ihrer fast schon vergessenen Langzeitarbeitslosigkeit ist. Daran könnten auch noch so kreativ arbeitende Leistungserbringer kaum etwas ändern.

Leistungserbringung, ihre Qualität und deren Prüfung als Grundlage für Entgelte

Im Gesetzentwurf zum BTHG heißt es in §128 unter der Überschrift „Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfung“ in Absatz 1: „Soweit tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass ein Leistungserbringer seine vertraglichen oder gesetzlichen Pflichten nicht erfüllt, prüft der Träger der Eingliederungshilfe oder ein von diesem beauftragter Dritter die Wirtschaftlichkeit und Qualität einschließlich der Wirksamkeit der vereinbarten Leistungen des Leistungserbringers.“ Dabei arbeiten die Träger der Eingliederungshilfe mit den Trägern der Sozialhilfe, der Heimaufsicht und dem Medizinischen Dienst der Krankenkassen zusammen. Die Prüfung erstreckt sich neben Inhalt, Umfang und Wirtschaftlichkeit auch auf die ihre Wirksamkeit umfassende Qualität der erbrachten Leistungen führt Absatz zwei aus. „Da eine unwirksame Leistung nicht wirtschaftlich sein kann, ist die Wirksamkeit der Leistung vom Prüfrecht erfasst.“, verbindet die Gesetzesbegründung auf S. 312 die -nachgewiesene- Wirksamkeit der Leistungserbringung direkt mit ihrer Wirtschaftlichkeit.

Sie kann ohne Ankündigung erfolgen und bei einem entsprechenden Ergebnis auch eine außerordentliche Kündigung der Leistungsvereinbarung zur Folge haben. Nach Landesrecht dürfen Prüfungsanlässe auch anders gefasst werden, d.h. von vorhandenen „tatsächlichen Anhaltspunkten“ für vertragliche oder gesetzliche Pflichtverletzungen abgesehen werden.

⇒Unklar bleibt, nach welchen Standards bzw. mit welchen Messgrößen eine Kontrolle der Qualität der Leistungserbringung und ihrer Wirksamkeit zu erfolgen hat. Das BTHG setzt an dieser Stelle einen nicht gleich zu erkennenden Schwerpunkt auf die Arbeit der Leistungserbringer. Der Bund stellt ausweislich seiner Gesetzesbegründung nur einen kleinen Teil der im Koalitionsvertrag zugesagten 5 Milliarden Euro Entlastung für die Kommunen im Bereich der Teilhabe- und Eingliederungshilfe direkt zur Verfügung. Vielmehr wird auf erhebliche Kosteneinsparungen durch eine veränderte Hilfesteuerung gesetzt. Ein Teil davon fokussiert sich in diesem schmalen Paragrafen. Daher sind Leistungserbringer gut beraten, sich möglichst frühzeitig auf die Qualitätsbedingungen und die Wirksamkeitsnachweise ihrer Leistungserbringung zu konzentrieren. Auch diese Regelung wird zukünftig das Leistungsgeschehen wesentlich mit bestimmen.

⇒Die Initiative Zukunft der Sozialwirtschaft startet daher schon jetzt ein umfangreiches Forschungsprojekt zur Wirkungs- und Qualitätsbestimmung in der Teilhabe- und Eingliederungshilfe. Mehr dazu finden Sie hier.

Verweise

Die Darstellung beruht auf dem Gesetzentwurf vom 22. Juni 2016; diese Fassung ist auf den Seiten der Bundesregierung zum BTHG zu finden:

>>>Zum BTHG-Gesetzentwurf (Fassung 22.06.2016)

Mittlerweile ist eine neuere Fassung zugänglich, der Gesetzentwurf vom 05. September 2016, zu dem Sie über die entsprechende Seite des Deutschen Bundestags (Drucksache 18/9522) gelangen. Dort ist auch die dem Bundesrat zugeleitete Fassung vom 12.08.2016 zu finden:

>>>Zum BTHG-Gesetzentwurf (Fassung 05.09.2016)

Fast 90 Stellungnahmen der Verbände sowie von kommunaler und Länder-Seite (darunter auch die des Deutschen Vereins sowie der Bundesländer, auf die im Text Bezug genommen wird) >>> finden Sie hier 

Weitere Stellungnahmen und insbesondere die vielen Protestaktionen sind gut zu finden auf: www.teilhabegesetz.org; die Seite wird für die Verbände koordiniert vom NETZWERK ARTIKEL 3. Verein für Menschenrechte und Gleichstellung Behinderter e.V. in Berlin und gefördert von Aktion Mensch.

 

von Dr. Michael Seligmann

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